蘇政發〔2016〕48號
各市、縣（市、區）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：
根據中央決策部署和省委、省政府關于推進供給側結構性改革的意見，為有序有效去杠桿，增強抗風險能力，營造有利于經濟社會持續健康發展的金融財政環境，現提出如下實施意見。
一、總體要求
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入落實習近平總書記系列重要講話特別是視察江蘇重要講話精神，牢固樹立并自覺踐行創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，積極適應經濟發展新常態，高度重視部分地區、部分行業、部分企業金融債務以及政府債務負擔相對較高的問題，按照“從嚴要求、積極穩妥、有扶有控、市場主導、分類施策、嚴守底線”原則，有序降低實體經濟部門和金融部門杠桿水平，有效提高金融服務實體經濟效率，防范化解各類債務風險，堅決守住不發生區域性系統性風險底線。
二、工作目標
各類企業杠桿率進一步降低，非金融企業資產負債結構進一步優化，金融支持經濟新增長點力度進一步加大，金融風險與政府債務風險得到有效控制。按照“家底清晰、運作規范、管理科學、風險可控、良性發展”要求，建立“借、用、還”相統一的地方政府舉債融資新機制。到2018年底，非金融企業直接融資占社會融資規模比重提高至30%左右，各類法人金融機構和地方監管的新型金融主體杠桿率全面達標或符合監管指標要求，不良貸款率低于全國平均水平，符合置換條件的政府存量債務全部置換為政府債券；其中2016年，非金融企業直接融資占社會融資規模比重達到28%左右，法人銀行機構并表和未并表的杠桿率不低于4%、資本充足率和撥備覆蓋率不低于監管指標要求，法人證券公司凈資本與負債的比例不低于8%、法人期貨公司負債與凈資產的比例不高于150%，法人保險公司償付能力基本符合償二代標準，小額貸款公司、融資性擔保再擔保公司、融資租賃公司杠桿率符合行業監管要求，按期完成當年政府存量債務置換計劃。力爭到2020年底，非金融企業直接融資占社會融資規模比重提高至35%以上，各類法人金融業企業資本狀況符合相關監管政策要求，政府債務水平保持在合理范圍，基本形成直接融資與間接融資平衡發展、短期融資與中長期融資結構合理、政府債務依規嚴格約束、金融風險受到嚴格管控的社會融資格局。
三、重點舉措
（一）發展股權融資，降低非金融企業杠桿率。
1﹒支持企業利用多層次資本市場股權融資。完善上市企業后備數據庫，推動入庫企業對接創業投資基金、股權投資基金、產業投資基金，爭取設立相應的中小企業對接資本市場扶持基金，鼓勵區域性股權交易市場掛牌的成熟企業到“新三板”掛牌、定向增發。支持符合條件的企業發行可交換債券、可轉換債券，鼓勵上市公司再融資及開展并購重組。支持區域股權交易中心爭取股權交易試點，開展掛牌企業私募股權、股權質押、知識產權質押融資。（省金融辦、江蘇證監局、省科技廳、省發展改革委、省經濟和信息化委、省知識產權局，各市人民政府）
2﹒大力發展私募股權融資。發揮省天使投資引導資金、新興產業創業投資引導基金等作用，鼓勵更多民間資本設立創業投資基金，支持省級以上科技企業孵化器建立天使投資（種子）基金。鼓勵龍頭企業設立為上下游創業者服務的產業創投基金。支持有條件的地區開展各類私募基金集聚區建設。（省科技廳、省經濟和信息化委、省發展改革委、省工商局、江蘇證監局、省金融辦，各市人民政府）
3﹒創新發展投貸結合業務。加強與國家有關部委溝通聯系，積極爭取“投貸聯動”試點在我省落地。研究制定配套政策，開展“股權+債權”“投資+貸款+保險”的投貸結合業務。積極發展“可貸可投”的科技小額貸款公司、知識產權運營公司，支持各類科貸基金不斷擴大業務規模和范圍，探索設立知識產權投貸聯動基金。（省金融辦、省科技廳、省發展改革委、省經濟和信息化委、省財政廳、省知識產權局、人民銀行南京分行、江蘇銀監局、江蘇證監局、江蘇保監局）
4﹒加大保險資金股權投資力度。完善與保險機構總部工作對接機制，引導保險資金更多通過股權投資計劃和股債結合等方式服務我省。鼓勵保險機構舉牌我省優質上市公司股票，支持法人保險公司引入戰略投資者發起組建保險資產管理公司。（省金融辦、江蘇保監局、省發展改革委）
5﹒積極吸引境外股權投資。發揮蘇南國家自主創新示范區、蘇州工業園區開放創新綜合試驗區域等政策優勢，吸引境外私募股權基金、并購基金及上下游產業鏈金融服務機構進駐。支持設立跨境合作產業基金，對基金跨境資本流動給予外匯管理便利。（省商務廳、省發展改革委、省經濟和信息化委、省科技廳、省金融辦、人民銀行南京分行、江蘇證監局，蘇南各市人民政府）
（二）拓寬融資渠道，改善市場主體資產負債結構。
1﹒鼓勵企業發行中長期債券融資。大力發展企業債券、公司債券，穩步擴大銀行間市場債務融資工具發行規模。支持符合條件的企業發行各類專項債券、項目收益債券、并購債券和項目收益票據、并購票據等直接債務融資產品，充分利用可續期債券、綠色債券、高收益債券等創新產品。充實政策性擔保、再擔保機構資本金。對承銷、增信直接債務融資創新工具規模較大的金融業企業，在省金融創新獎評選中優先考慮。抓住擴大全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點機遇，擴大跨境人民幣創新業務和外債宏觀審慎管理試點規模，支持企業在境外發行中長期債券。（省發展改革委、省經濟和信息化委、省財政廳、省金融辦、人民銀行南京分行、江蘇證監局）
2﹒積極開展資產證券化業務。加快推進住房、汽車貸款等信貸資產證券化和應收賬款等企業資產證券化業務發展，探索支持融資租賃、商業保理等類金融資產證券化和知識產權等無形資產證券化，有效盤活金融機構和企業存量資產。依托政府類項目預計收益、應收賬款等發行證券化產品，縮短融資鏈條，降低融資成本。對金融機構承銷并在交易所市場或銀行間市場成功發行的政府類項目資產證券化產品，達到成功化解或減少政府性債務效果的，由省財政按發行規模與發行費用給予一定財政獎補。（人民銀行南京分行、江蘇證監局、江蘇銀監局、省財政廳、省發展改革委、省金融辦、省商務廳、省知識產權局）
3﹒大力發展金融租賃業務。鼓勵省內金融機構和有實力的企業設立金融租賃公司、融資租賃公司，提高融資租賃市場滲透率。大力發展設備租賃業務，鼓勵將商業銀行存量授信轉為融資租賃業務。密切關注“營改增”對金融租賃、融資租賃行業的稅負影響，依法落實各項降負舉措。（江蘇銀監局、省商務廳、省經濟和信息化委、省財政廳、省地稅局、省國稅局、省金融辦）
（三）優化資源配置，提升金融服務實體經濟水平。
1﹒落實差別化金融政策。支持地方政府與金融機構合作建立同股同權、風險共擔的產業投資基金，引導金融機構根據產業政策和重點支持方向科學調整信貸準入標準，加大對有市場需求、符合政策導向的產業企業金融支持力度。完善綠色信貸機制，推動金融機構開展基于第三方污染治理企業、合同能源管理、清潔能源交易的金融產品創新，推廣普及排污權抵押貸款、能效貸款風險分擔模式。對產能嚴重過剩行業未取得合法手續的新增產能建設項目，一律不得給予授信；對長期虧損、失去清償能力和市場競爭力的“僵尸企業”，或環保、安全生產不達標且整改無望的企業及落后產能，堅決壓縮退出相關貸款。（人民銀行南京分行、江蘇銀監局、省財政廳、省經濟和信息化委、省發展改革委）
2﹒合理控制企業負債水平。支持金融機構與稅務、工商、海關、產權登記、公安、法院等部門共享信用信息及大數據應用，對資產負債率過高、或有負債關系復雜、存在盲目擴張現象的企業和項目嚴格信貸準入。對應急轉貸基金實行資金封閉運行管理，鼓勵采取按比例“借新還舊”等模式，對轉續貸企業進行壓力測試。（人民銀行南京分行、江蘇銀監局、省金融辦）
3﹒加大對企業兼并重組的金融支持。支持暫時困難、有市場盈利預期的企業通過兼并收購、破產重整、以債換股等方式進行債務重組。優化國有上市公司并購重組審批流程，調動國有上市公司提升市值管理和資產增值率水平的積極性。支持符合條件的企業通過發行優先股、可轉換債券、并購債券以及設立并購基金等方式籌集兼并重組資金。推動金融機構開展并購貸款業務，引導金融機構對成功債務重組企業復產復能給予正常信貸支持。（人民銀行南京分行、江蘇銀監局、江蘇證監局、省國資委、省經濟和信息化委、省發展改革委）
4﹒完善“走出去”金融支持體系。支持法人保險機構爭取出口信用保險資質。加大對企業在深化國際產能和裝備制造合作方面的信貸支持，引導金融機構與出口信用保險公司加強合作，通過海外項目貸款、內保外貸、外保內貸、“境外項目+出口信貸”等方式支持企業向境外轉移產能。（江蘇保監局、人民銀行南京分行、江蘇銀監局、省商務廳、省經濟和信息化委、省發展改革委）
（四）加強金融監管，強化金融業企業杠桿管理。
1﹒完善地方金融監管協調機制。各級地方金融管理機構會同駐地中央金融監管部門，建立完善金融業企業風險防范協同工作機制，落實國家去杠桿工作部署，強化對跨市場、跨行業交叉性金融業務的監測分析和風險管理，指導杠桿率偏高的金融業企業減少風險資產、補充權益資本。（省金融辦、人民銀行南京分行、江蘇銀監局、江蘇證監局、江蘇保監局，各市人民政府）
2﹒督促法人銀行和非銀行金融機構改進杠桿管理。高度關注農村中小銀行流動性風險，督促法人銀行和非銀行金融機構通過增資擴股、引入戰略投資者、發行二級資本債和優先股等渠道補充資本。加強銀行業金融機構創新業務、表外業務、同業業務監管和押品價值管理，防止資金空轉、抵（質）押不實和監管套利。（江蘇銀監局，各市人民政府）
3﹒強化證券期貨機構和私募基金合規管理。排查管控證券公司兩融業務、股權質押、場外配資等風險隱患，檢查規范期貨公司資管業務、風險子公司的風控和合規情況，加強對私募基金募資行為合規性、基金資產安全性、信息披露和杠桿運用情況的檢查。（江蘇證監局，各市人民政府）
4﹒加強保險機構風險管理。推進保險法治建設，加強保險機構風險監測和提示，完善風險處置預案，積極應對滿期給付與退保風險，密切關注外部交叉風險、壽險費率改革和償二代實施對人身險行業的影響。（江蘇保監局，各市人民政府）
5﹒加強新型金融主體審慎性監管。健全新型金融主體監管信息共享和風險協同防范機制。建立健全實時監管系統，實行監管評級、分類管理。加強對區域性股權交易市場、各類要素交易市場的日常監管，進一步完善集中統一的交易場所登記結算體系。（省金融辦、省經濟和信息化委、省商務廳、省農委、人民銀行南京分行、江蘇銀監局、江蘇證監局、江蘇保監局，各市人民政府）
（五）加強政府債務管理，嚴控新增債務投向。
1﹒實行政府債務余額限額制度。根據地方政府債務余額、債務風險、財力狀況等因素，合理確定債務限額，將地方政府債務控制在限額之內。嚴格按照限額舉借地方政府債務，超過債務限額的，一律不得新增債務。嚴禁各級政府在限額之外通過企業舉借政府債務、違法違規為企業舉債提供擔保。（省財政廳，各市人民政府）
2﹒強化政府債務預算管理。實行政府債務預算管理全覆蓋，一般債務全部納入一般公共預算，專項債務全部納入政府性基金預算，做到政府債務收支與財政預算同步編制、同步審批、同步執行。逐步建立地方政府債務限額及債務收支情況隨同預算公開的常態機制。（省財政廳，各市人民政府）
3﹒加快置換政府存量債務。力爭在2018年底前，將符合置換條件的政府存量債務全部置換為政府債券，優先置換高利率政府債務，降低債務成本，緩解當期償債壓力。嚴格遵循市場化原則，通過定向承銷、公開發行等方式推進置換債券發行，及時發揮置換債券作用。（省財政廳、人民銀行南京分行、江蘇銀監局，各市人民政府）
4﹒明確新增政府債務使用方向。地方政府舉借新增債務，統一由省級財政部門采取發行政府債券方式進行。新增債券安排與各市縣風險程度掛鉤，對高風險地區要從嚴控制分配新增債務額度。新增債務資金必須用于公益性項目支出，優先保障在建公益性項目后續融資以及與“一帶一路”、長江經濟帶、沿海開發等國家級戰略規劃相關的重大基礎設施項目和重大民生項目建設，不得用于經常性支出。（省財政廳，各市人民政府）
（六）界定政府和企業債務責任，創新政府融資機制和路徑。
1﹒加強政府或有債務監管。妥善處理政府或有債務，對確需政府代償的或有債務，要將代償部分納入預算；對確需轉化為政府債務的，按程序報批后予以轉化；對違法違規擔保的，依法解除擔保關系。新增或有債務嚴格限定在依法擔保的范圍內，根據擔保合同依法承擔相關責任。（省財政廳、人民銀行南京分行、江蘇銀監局，各市人民政府）
2﹒推動融資平臺公司轉型。劃清政府與融資平臺公司界限，融資平臺公司舉借的債務不得納入政府債務，政府不得為企業舉債承擔償還責任或提供擔保。按照現代企業制度要求，通過注入資本金、公益事業財政補貼、政府采購等方式依法推進融資平臺公司轉型，實行獨立核算、自負盈虧。（省財政廳、江蘇銀監局）
3﹒推進政府和社會資本合作。在基礎設施和公共服務領域積極推進PPP模式，鼓勵政府存量債務項目改造為PPP模式，大力吸引社會資本。擴大江蘇省PPP融資支持基金規模，吸收金融及其他社會資本參與，通過股權、債權、擔保等多種形式，為全省PPP項目提供融資增信支持。建立健全省級PPP項目推進管理機制，進一步完善各級PPP項目庫。對列入省級試點PPP項目，給予一定的前期費用補貼；對在規定時間內完成落地，經驗收合格的PPP項目，按吸引社會資本額的一定比例給予以獎代補資金支持；對采用PPP模式的基礎設施和公共服務項目在財政專項資金上給予優先安排。（省財政廳、省發展改革委、人民銀行南京分行、江蘇銀監局，各市人民政府）
（七）主動防控各類債務風險，優化金融生態環境。
1﹒防范化解金融債務風險。引導金融機構實施授信聯合管理，完善重點企業金融風險監測處置機制，研究制定企業互聯互保債務風險監測及大額金融風險處置辦法。對債務規模較大并有三家以上債權金融機構的風險客戶，成立債權人委員會，分類施策、統一行動。摸排跟蹤企業擔保圈鏈關系和變化，指導地方政府、金融機構通過維持存量授信、挖掘替代增信等手段“破圈解鏈”。（省金融辦、江蘇銀監局、人民銀行南京分行，各市人民政府）
2﹒嚴控政府債務風險。市、縣級政府對其舉借的債務負有償還責任，省級政府實行不救助原則。嚴格劃清政府與企業債務責任，企業債務不得推給政府償還，政府債務不得推給企業償還。到期政府債務要納入預算安排償還，不足部分可通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等多渠道解決。建立地方政府債務風險預警機制，根據各市、縣債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，對債務風險超過警戒線的地區及時給予風險預警或風險提示。將地方政府債務風險防范情況納入省對市、縣相關財政轉移支付測算因素，列為省級財政重點工作考核內容。（省財政廳、人民銀行南京分行、江蘇銀監局，各市人民政府）
3﹒加大財政資金統籌力度。落實國務院加大財政資金統籌力度的要求，增強地方政府防范和化解債務風險的能力。將部分政府性基金轉列一般公共預算，加大國有資本經營預算調入一般公共預算的力度，增強一般公共預算與政府性基金預算、國有資本經營預算的統籌協調，土地儲備項目所需資金按照規定納入政府性基金預算。大力清理財政存量資金，對連續兩年未用完的結轉資金一律予以統籌。（省財政廳、國土資源廳，各市人民政府）
4﹒加快不良資產處置。加快不良貸款核銷處置進度，拓寬不良資產處置渠道，依法合規推動商業銀行以市場化“債轉股”等方式處置不良資產。發揮金融資產管理公司作用，支持有條件的地方申請設立地方資產管理公司，支持地方資產管理公司在各地設立子公司，鼓勵采取政府回購、引入重組方等方式盤活已售不良資產。對積極參與不良資產處置的金融機構和企業，在土地出讓、稅收、項目對接、社保費繳納等方面依法給予政策支持。（江蘇銀監局、人民銀行南京分行、江蘇證監局、江蘇保監局、省財政廳、省發展改革委、省經濟和信息化委、省國土資源廳、省人力資源社會保障廳、省地稅局、省國稅局）
5﹒維護金融市場秩序。健全聯合懲戒惡意逃廢債的信用機制，加大對利用重組、合并、虛構合同等方式隱藏轉移資產等行為的打擊懲處力度。摸排現有投資理財類公司實際經營情況，支持各地探索對新設投資理財類企業實行有效管理的辦法。保持打擊非法集資高壓態勢，健全網絡借貸平臺備案登記、資金第三方存放托管、信息公開公示等制度，著力防范和打擊“互聯網+非法集資”等違法違規行為。持續開展金融生態縣評定和評估工作，不斷優化縣域金融生態環境。（人民銀行南京分行、省處置辦、江蘇銀監局、江蘇證監局、省公安廳、省工商局，各市人民政府）
四、保障機制
（一）加強組織協調。由省政府分管領導牽頭，金融、財政、發展改革、經濟和信息化、科技、商務、國資、稅務、工商、公安等部門共同建立去杠桿工作協同機制。各部門加強溝通和信息共享，采取定期會商、聯合行動等方式，協調解決去杠桿進程中的矛盾問題，確保去杠桿中經濟社會大局穩定。（省政府辦公廳、省金融辦、省財政廳等有關部門，各市人民政府）
（二）落實主體責任。各級人民政府為金融風險防范處置和本級政府債務責任主體，同級財政部門對本級政府債務管理負有具體責任。各級人民政府和有關部門要切實擔負起主體責任，扎實有序推進去杠桿及風險化解處置工作。（省金融辦、省財政廳，各市人民政府）
（三）強化專項考核。將地方金融風險和政府債務風險防范化解工作列入各級人民政府工作考核范圍。建立問責機制，對因工作不力出現債務風險或引發較大群體性事件的地區，進行倒查與問責。建立政府債務公開制度，定期向社會公開政府債務限額、舉借、使用、償還等情況，主動接受社會監督。（省政府辦公廳、省金融辦、省財政廳，各市人民政府）
江蘇省人民政府
2016年4月5日